全国精准扶贫典型案例：一个战场打赢两场战役

摘要 

生态扶贫是习近平生态文明思想、“两山”理论和精准扶贫思想相结合的最生动实践。十八大以来，通过《生态扶贫工作方案》等政策的精确部署，确定了生态扶贫的六项关键核心措施，不断推动贫困地区经济开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，使贫困人口从生态保护与修复中获得实惠，实现“一个战场”上打赢脱贫攻坚与生态治理“两场战役”。

一是加大力度实施贫困地区退耕还林还草工程，将新增退耕任务和补偿资金向中西部贫困地区倾斜，并因地制宜发展经济林和林下经济，巩固拓展脱贫成果。二是坚持实施荒漠化治理工程。依托国土绿化工程吸纳贫困人口参与工程建设，依法通过购买服务开展公益林管护，创造就业机会，促进生态经济良性循环。三是稳步推进石漠化综合治理。采取造林抚育、小流域综合治理、特色生态种植等措施，遏制石漠化面积扩大的同时改善种植条件，拓宽收入渠道。四是完善选聘生态管护岗位及动态调整机制。选聘有劳动能力的贫困人口从事生态护林员等公益性岗位，负责资源管护工作，实现“家门口就业”的同时增加工资性收入。五是推广扶贫造林专业合作社脱贫模式。规范议标流程，将造林任务统一打包给造林合作社，吸纳一定比例的贫困人口参与工程建设，使贫困人口获得劳务报酬。六是统筹考虑生态搬迁保护生态环境。对居住在遗产地缓冲区、生态位置重要、生态环境脆弱区的贫困户进行搬迁安置，对原有土地实施人工造林、土地流转开发等生态修复措施，减轻环境压力。

生态扶贫取得多重成效。一是经济效益。助力2000多万贫困人口脱贫增收，助力“三区三州”等深度贫困地区脱贫。二是生态效益。夯实贫困地区生态基础，保护生物多样性，提升山水林田湖草综合治理水平。三是溢出效益。乡村环境更加生态宜居，“家门口就业”方式为留住乡愁、解决农村空心化问题提供便捷途径，“党建+”方式提升乡村治理能力，促进各民族共同繁荣，为协同实现消除贫困、可持续利用生态系统保护生物多样性和应对气候变化三个可持续发展目标贡献了“中国智慧”。

关键词 生态扶贫 退耕还林还草工程 生态治理扶贫造林专业合作社脱贫模式

生态扶贫是习近平生态文明思想、“两山”理论和精准扶贫思想相结合的最生动实践，是中国脱贫攻坚战中具有原创性、独特性的重大举措。生态扶贫为解决深度贫困区、重要生态功能区、少数民族聚居区贫困问题提供了“中国方案”，体现着在“一个战场”上同时打赢脱贫攻坚与生态治理“两场战役”的“中国智慧”，对世界其他国家贫困人口摆脱贫困、协同实现2030年联合国可持续发展目标具有重要借鉴意义。

一、生态扶贫的必要性

我国林地、草原、湿地、荒漠化土地面积占全国国土面积的70%以上，全国60%的贫困人口分布在这些重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区。此类地区生存发展与生态保护之间的矛盾突出，且难以通过发展传统产业的方式实现脱贫，脱贫成本高、脱贫难度大。从全国范围来看，这些地区既是生态建设的主战场，也是脱贫攻坚的主战场，开展生态扶贫是这些地区打赢脱贫攻坚战的重要途径。

联合国2030年可持续发展议程面向世界提出了17个可持续发展目标。其中，目标1“消除一切形式的贫困”，目标13“应对气候变化及其影响”和目标15“保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续管理森林，防治荒漠化，制止和扭转土地退化，遏制生物多样性的丧失”的协同实现，需要一种将脱贫攻坚与生态治理有机结合的发展新模式出现。在国内，实现2035年“美丽中国”远景目标，也决定着我国要走一条经济发展与生态保护和谐互促之路。

二、顶层设计与政策部署

(一)生态扶贫的顶层设计

2013年9月，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时，完整论述了“两山”理论，成为贫困地区坚定不移走生态优先、绿色发展之路的指导思想，成为百姓保生态富口袋、吃上“生态饭”的行动指南。

2015年10月16日，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”的脱贫措施，“生态补偿脱贫一批”作为其中一项重要举措，强有力推动了精准扶贫、精准脱贫工作。

2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上，强调山高沟深偏远的地区要想富，恰恰要在山水上做文章，“要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山，带动贫困人口增收”。

2015年12月，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出“结合生态保护脱贫”，从生态工程建设、生态补偿、生态资金使用方式等方面，全面勾画了生态扶贫的整体格局。

2017年6月，习近平总书记在视察山西期间，对山西组建造林合作社，帮助深度贫困县贫困人口脱贫的思路和做法给予肯定。明确指出，在生态环境脆弱区把脱贫攻坚同生态建设有机结合起来，既是脱贫攻坚的好路子，也是生态建设的好路子，应将“在一个战场上同时打赢脱贫攻坚和生态治理两场攻坚战”坚持下去，不断取得实效。

习近平总书记的生态文明观和党中央、国务院围绕生态扶贫做出的一系列顶层设计，立意高远、内涵丰富、思想深刻，为全国生态扶贫工作提供了根本遵循。

(二)生态扶贫的政策部署

在中央顶层设计引领下，各国家部委、各地各部门持续完善工作机制，出台了多项生态扶贫领域规划和具体工作方案。截至2020年底，国家层面共出台生态扶贫政策文件70余件，中西部22省共出台地方生态扶贫相关政策文件400余件。2018年1月，国家六部委联合制定的《生态扶贫工作方案》，建立了较为完善的生态扶贫减贫政策体系，形成了统一领导、部门配合、地方联动的行业扶贫机制。

生态扶贫的重点领域主要集中在实施贫困地区退耕还林还草工程、选聘生态管护岗位、组建扶贫攻坚造林合作社、实施生态搬迁、坚持荒漠化治理、推进石漠化综合治理六大方面。其中，坚持退耕还林还草、坚持开展荒漠化治理和石漠化治理是我国一直以来坚持的生态建设措施。组建造林合作社、实施生态搬迁工程、选聘生态护林员是脱贫攻坚期提出的三项新措施。通过六项关键核心措施，生态扶贫不断推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，让贫困人口从生态保护与修复中获得更多实惠，实现脱贫攻坚与生态治理“双赢”的目标。

针对脱贫攻坚期退耕还林任务的分配问题，2015年，国家林业和草原局会同相关部门印发了《关于加快落实新一轮退耕还林还草任务的通知》，拉开新一轮退耕还林工程的序幕。2019年，经国务院批准《关于扩大贫困地区退耕还林还草规模的请示》，贫困地区的陡坡耕地梯田、重要水源地、15-25度坡耕地、严重污染耕地等地类纳入新一轮退耕还林还草范围。

针对荒漠化治理、石漠化治理等生态治理过程中贫困人口获得生态保护补偿的范围偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善的问题。2016年5月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，进一步健全生态保护补偿机制。

针对各地生态扶贫实施过程中暴露出来的生态护林员管理不规范问题，2018年8月，国家林业和草原局等出台了《关于开展建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》，明确生态护林员精确选聘、精确管理办法。

2018年11月，国家发展改革委办公厅、国家林业和草原局办公室、国务院扶贫办综合司出台了《关于推广扶贫造林(种草)专业合作社脱贫模式的通知》，全面推广山西组建扶贫造林专业合作社模式，为其他深度贫困地区提供新的生态扶贫发展思路。

各级各部门坚持精准方略，瞄准脱贫目标，以实践为抓手，以问题为导向，形成了较为完善的生态扶贫政策体系，并在生态扶贫工作不断推向深入的过程中持续完善。

三、生态扶贫的主要做法

(一)加大力度实施贫困地区退耕还林还草工程

一是加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。调整贫困地区 25 度以上陡坡耕地基本农田保有指标，将新增退耕还林还草任务向中西部 22 个省(区、市)倾斜。2016至2019年，全国共安排贫困地区退耕还林还草任务3923万亩，占4年总任务的75.6%。对符合退耕政策的贫困村、贫困户全覆盖，把退耕还林补偿资金向贫困地区和贫困人口倾斜，探索国家纵向补偿和地区间横向补偿等多种补偿机制，用“输血式”脱贫模式解决贫困地区生态资源保护和人民增收的问题，确保贫困地区资源得保护、收入能稳住，提高贫困人口的转移性收入。自2014年实施新一轮退耕还林还草以来，中西部地区累计完成7450万亩退耕任务，全国4100万农户参与退耕还林还草工程实施，1.58亿农民直接受益。

二是退耕还林后因地制宜发展林业产业。退耕还林的山地、坡地，在树种、草种选择上按照因地制宜、因坡制宜原则，指导贫困户发展具有较好经济效益且适应当地种植条件的经济林种、草种，促使贫困户得到长期稳定收益，巩固脱贫成果。同时，积极发展林下经济。依托退耕还林工程，大力发展林下中药材、特色经济作物、野生动植物繁(培)育利用、林下养殖、高产饲草种植、草食畜牧业、特色水产养殖业等产业，积极推进种养结合，促进循环发展，推进农林复合经营，提高贫困人口的经营性收入。

(二)坚持实施荒漠化治理工程

通过推进贫困地区的林草植被保护修复和重点区域沙化土地治理工程，统筹山水林田湖草系统建设，遏制局部区域流沙侵蚀，在加强生态修复的过程中带动贫困人口增收脱贫。

一是通过治沙工程实现造林种草就业扶贫。依托“三北”防护林、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、水土保持等国家重点生态工程和重点区域绿化、沙地综合治理等工程项目，持续开展防沙治沙，推进国土绿化工程。在推进重点治理工程中吸纳贫困人口参与工程建设，增加贫困人口的劳务收入。依法通过购买服务开展公益林管护，为贫困人口创造更多就业机会。

二是荒漠化治理同生态产业发展有机结合。通过推进贫困地区坡耕地、侵蚀沟治理和小流域综合治理，在综合治理水土流失的同时，培育经济林果和特色产业，形成以木材、饲料、中药材、干果林、生态旅游为重点的生态产业，促进生态经济良性循环，有效推动贫困地区产业结构调整，改善生产生活条件，提升贫困户产业收入。

(三)稳步推进石漠化综合治理

一是生态治理改造“石山”，夯实贫困地区生态基础。坚持“治石与治贫”相结合，重点在滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、乌蒙山区和武陵山区等贫困地区的146个重点县推进石漠化综合治理工程，加强贫困地区生态保护与修复能力，增加生态总量、提高生态质量。采取封山育林育草、人工造林、森林抚育、小流域综合治理等多种措施，遏制局部区域石漠化面积扩散的同时改善石漠化地区种植条件。云南省文山州的西畴县通过炸石造地、填土垒埂，在大石山下、石头堆里造出保土、保水、保肥的“三保”台地10多万亩，稳定解决了吃饭难题。

二是通过发展适宜的生态种养殖业，实现岩溶治理，助力贫困人口增收。广西发展油茶产业带动脱贫，对油茶新造林每亩补助2000元，对油茶低产林抚育改造、截干更新每亩补助500元，累计新造油茶林109.82万亩，实施油茶低产林改造97.47万亩。贵州加强产销对接和技术培训，发展刺梨、蓝莓、猕猴桃等特色种植业。云南积极打造绿色食品品牌，推动龙头企业、专业合作社与贫困户建立紧密利益联结，多途径增加贫困人口收入。

2020年，滇桂黔石漠化片区林草总产值达到3400多亿元，省级以上林业产业龙头企业达165家，林草产业覆盖了85%以上的建档立卡贫困人口，生态扶贫成为滇桂黔石漠化片区脱贫的主要途径。

(四)完善选聘生态管护岗位及动态调整机制

选聘有劳动能力的贫困人口从事生态护林员、天保工程生态管护员等公益性岗位，负责森林、草原、湿地、沙化土地等资源管护工作，实现“家门口就业”的同时增加贫困人口的工资性收入。

一是建立生态管护员动态调整制度。按照“应聘尽聘”原则，优先从有劳动能力的建档立卡贫困人口中选聘生态管护员，做到“六到位”：精准识别到位、选聘任用到位、合同(协议)签订到位、组织培训到位、监督考核到位、资金兑现到位。二是探索生态护林员分级组织管理机制。将贫困人口培养成为造林员、技术推广员、生态知识宣传员等生态建设一线排头兵、致富带头人，提高贫困群众的内生动力。

2016年以来，中西部22个省区市累计选聘有劳动能力的建档立卡贫困人口生态护林员110.2万名，新增林草资源管护面积近9亿亩，带动300多万贫困人口实现人均增收8000元/年。云南迪庆州和怒江州、青海三江源等深度贫困地区已实现有劳动能力的贫困人口全覆盖。贫困地区的大江大河上游和深山远山等天然林、公益林等资源得到妥善保护，林政案件、森林火灾发生率平均下降30%，有效实现绿富同兴目标。

(五)推广扶贫造林专业合作社脱贫模式

采取以工代赈、“购买式”造林等方式，组织贫困人口参与生态建设工程，提高贫困人口参与度的同时使贫困群众获得劳务收入。

一是规范运行合作社。在国家重点实施的十一项重大生态建设工程中，优先鼓励具有一定经济实力的造林公司、社会组织和集体个人，创办扶贫攻坚造林专业合作社。变“招标制”为“议标制”，将造林任务统一打包给扶贫攻坚造林专业合作社，通过土地股份合作、资金互助合作、加工合作等多种合作经营形式，使涉林服务更为专业、利益链接更为紧密。同时，按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的总体要求，进一步规范合作社运行发展，增强合作社内部活力和发展后劲。

二是强化带动贫困社员参与。造林合作社必须吸纳一定比例的具有劳动能力的贫困人口参与工程建设，通过支付贫困人口合理的劳务报酬，增加贫困人口收入。建立动态管理机制，确保贫困人口精准入社、精准安排造林任务、精准发放劳务工资、精准考核扶贫成效，引导贫困地区群众向生态工人转变，使贫困群众获得劳务收入。

截至2020年底，中西部22个省市区共组建扶贫造林(种草)专业合作社(队)2.3万个，吸纳160多万名建档立卡贫困人口参与生态建设工程，年人均增收3000余元。

(六)统筹考虑生态搬迁保护生态环境

结合建立国家公园体制，对居住在生态核心区的居民实施移民搬迁，恢复迁出区原始生态环境，帮助贫困群众稳定脱贫。

一是把生态移民与生态保护相结合。坚持生态保护优先的原则，重点选择以居住在遗产地缓冲区、生态位置重要、生态环境脆弱地区的贫困户进行搬迁安置。二是加强后续产业扶持和转移就业保障措施。因地制宜发展生态产业，就地转移劳动力，解除移民户后顾之忧。三是对迁出区进行生态保护恢复。对原有土地实施人工造林、封山育林、退耕地造林、土地流转开发等，减轻环境压力，保护生物多样性。

实施生态移民可以极大减轻迁出地的生态环境压力，有效遏制生态环境恶化趋势，促进生态恢复、生态建设和生态保护，构筑自然遗产地和重点生态功能保护区核心地带的生态安全屏障，实现人与自然的和谐发展。

四、生态扶贫的典型案例

(一)扶贫造林专业合作社脱贫模式的吕梁山区实践

山西省吕梁山区围绕黄河流域、黄土高原生态保护，依托退耕还林等国家重点生态建设项目，推行扶贫造林专业合作社脱贫模式。主要做法为“五个创新”：创新组织形式，组建党支部牵头的扶贫攻坚造林专业合作社;创新工程运作方式，变“招标制”为“议标制”，将造林任务集中打包给合作社;创新带贫益贫机制，规定合作社建档立卡贫困人口须占比60%以上，贫困社员的劳务收入须占合作社劳务收入的60%以上;创新结果验收方式，变“过程管理”为“结果购买”，把造林成果的好坏与造林者的切实利益直接挂钩;创新融资模式，在巩固拓展脱贫成果期探索林业生态扶贫PPP融资模式。实现变“要我造林”为“我要造林”，变“毁林员”为“护林员”，保障了林木成活率，有效解决生态产品的有效供给问题，探索出一条在“荒山石山”变为“绿水青山”过程中生态与生计协同互促的好路子。

(二)“塞罕坝精神”孕育出的围场经验

河北围场满族蒙古族自治县立足首都圈风沙源和水源保护地的定位，发扬“牢记使命、艰苦创业、绿色发展”的塞罕坝精神，在推进荒原变林海的过程中实现脱贫。遵循“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建立与北京、天津的跨区域横向生态补偿机制，在有效实现防风固沙、涵养水源的重要生态功能的基础上，增加贫困户收入，解决生态产品价值实现过程中生态资源外部性问题。依据当地土壤和气候条件，探索发展生物多样性保护与减贫成效双向促进的生态产业项目，形成生物多样性稳步提升的良好局面。采用“龙头企业+基地+贫困户”等方式，带动贫困人口通过股份合作、订单合作、劳务合作、山场流转等多种利益联结机制，实现“一企连三产、一林生四财、一地生四金”。

(三)生态管护绘就怒江州绿色脱贫底色

云南省怒江傈僳族自治州是集边疆、国家重要生态安全屏障、少数民族聚居区、山区、直过民族区为一体的深度贫困地区。立足于全州林业用地面积占国土面积86.77%的现实条件，怒江州以生态脱贫为抓手，加强生态护林员管理、培训机制。依据辖区内4个县(市)的自然条件、贫困人口实际情况和履职能力，测算生态护林员的规模，实现贡山县、福贡县建档立卡贫困户全覆盖。在各项政策的带动下，生态护林员户均增收1万元，精准助力5.75万以上的贫困人口稳定增收，占全州贫困人口的35%，实现“一人护林，全家脱贫”的重大脱贫成效，同时担负起保障边境生态和国土安全的重任。

(四)沙海变桑田的毛乌素奇迹

依托退耕还林等重点国土绿化工程，毛乌素沙漠的荒漠化治理工程按照“全封、远飞、近造”的工作思路，采取人工、飞播、封育等多种造林方式，推行植治、水治、土治等多种治沙方式，相继开展多项治沙造林行动。在北部风沙区建成总长1500公里，造林175万亩的4条大型防风固沙林带，沙漠腹地营造起万亩以上成片林165块，新建以樟子松为代表的常绿针叶林180万亩，完成“万亩连接工程”52片，初步形成了带片网、乔灌草相结合的区域性防护林体系。治沙造林等生态建设工程的实施大力带动了陕西贫困人口通过参与劳务获得工资性收入，且增强了区域生态产品供给能力，提升了建设区社会经济发展的软实力，加快了社会生产要素的流动聚集和社会资源的再分配，毛乌素沙漠实现从“生命禁区”到“塞上绿洲”的逆转。

(五)实现石漠化综合治理的罗城、荔波路径

广西罗城仫佬族自治县依靠得天独厚的毛葡萄和山泉水，在人多地少的石漠化地区走出生态扶贫的独特之路。栽种“占天不占地”的毛葡萄产业实现石漠化综合治理，进一步通过推行从种植、采摘、加工、销售一体化的毛葡萄全产业链发展模式，提升生态产业发展的规模化、专业化、绿色化、组织化和市场化水平，解决生态产品价值实现过程中的产销矛盾，在仫佬族实现整族脱贫的道路上发挥了不可替代的重要作用。

贵州省荔波县充分利用西南喀斯特地区的绿水青山资源，结合当地少数民族文化特色，以发展生态旅游为重点，创新经营模式，村级合作社按照“政府引导、企业带动、农户参与、部门服务”的原则引入企业，进行市场化运作与管理，并通过经济联合总社进行整合，拓宽销售渠道，解决生态产品价值实现过程中本地生态产品恶性竞争问题，有效提升经济林产业效益和生态旅游业的市场竞争力。

(六)生态搬迁筑起绿色屏障的缙云山探索

为减轻生态环境承载压力和促进自然环境的保护与修复，重庆市北碚区的缙云山国家级自然保护区开展生态搬迁工程。按照由点及面的搬迁原则，居住在生态保护核心区、缓冲区的原住居民208户536人全部搬出，解决迁出地人民生存发展与生态环境保护之间的矛盾。同时，对迁出地进行复垦复绿建设，全力推进生态修复工程。有效盘活林地、承包地、宅基地“三块地”资源，稳妥推进旧村宅基地拆除与土地复垦。对具备复垦条件的土地，按照“宜耕则耕、宜建则建、宜林则林”原则开发利用旧村宅基地，并确权到户，在增强生态效益的同时，确保群众权益不受损。对不具备复垦条件的土地，经相关部门认定后，实施退耕还林、复草复绿，促进自然保护的生态修复。全面构建起重庆主城的绿色屏障。

五、生态扶贫的主要成效

生态扶贫举措立足贫困地区生态资源现状，因地制宜，以较低的脱贫成本、较高的贫困户参与度，以提升贫困群众内生动力的方式，取得重大减贫成效。尤其对部分少数民族地区、深度贫困地区打赢脱贫攻坚战，发挥了重要作用。

(一)经济效益

1.累计直接带动2000多万贫困人口增收脱贫

主要包括：(1)110.2万名贫困户以生态护林员的形式参与生态建设脱贫，年人均增收8000元以上;(2)160余万名贫困户以参加造林种草专业合作社的方式脱贫，年人均增收3000元以上;(3)1600多万贫困人口参与生态产业，通过劳务、分红等方式获得收入实现脱贫。另有部分人口通过生态搬迁、生态治理等方式实现脱贫。

2.助力部分少数民族完成脱贫目标

发展毛葡萄生态产业助力广西罗城仫佬族实现整族脱贫，建设林业生态脱贫攻坚区助力云南独龙族、怒族、普米族实现整族脱贫。傈僳族、白族支系拉玛人、勒墨人、景颇族支系茶山人等部分直过民族和人口较少民族的贫困人口也通过参与生态保护、国土绿化和发展生态产业等实现增收，在达成脱贫目标过程中生态扶贫发挥了重要作用。

3.助力打赢“三区三州”等深度地区脱贫“硬仗中的硬仗”

“三区三州”地区累计选聘生态护林员23.8万人以上，年人均增收8000元以上。怒江生态扶贫措施覆盖全州建档立卡贫困户，贫困人口人均可支配收入中林业收入翻一番，各项生态扶贫措施助力16.4万人脱贫增收。“三区三州”等深度贫困地区通过发展生态产业，仅油茶种植一项，产值达1160亿元，种植面积6800万亩，带动近200万贫困人口实现增收。

(二)生态效益

1.森林覆盖率显著提升

截至2020年底，全国生态扶贫工作累计完成国土绿化面积6.89亿亩，完成森林抚育6.38亿亩，落实草原禁牧面积12亿亩，草畜平衡面积26亿亩。全国森林覆盖率达到23.04%，森林蓄积量超过175亿立方米，草原综合植被覆盖度达到56%。如期完成国土绿化“十三五”规划任务。

2.生态系统逐渐稳定，生物多样性逐渐增强

通过重大生态系统保护和修复重大工程，全国森林、草原、荒漠、河湖、湿地、海洋等自然生态系统状况实现根本好转，生态系统质量明显改善，生态服务功能显著提高，生物多样性明显增强，自然生态系统基本实现良性循环，国家生态安全屏障体系基本建成，维护地球生命共同体。东北、华北、黄河河套等平原农区，营造区域性农田防护林165.6万公顷，有效庇护农田3019.4万公顷，减轻了干热风、倒春寒、霜冻等灾害性气候对农业生产的危害。东北地区农田防护林体系基本建成，年增产粮食1060万吨，成为保护东北“大粮仓”的绿色屏障。

3.荒漠化土地得到治理，山水林田湖草系统治理水平大幅提升

通过实施生态修复工程，贫困地区生态状况明显好转。2014年以来，我国工程区沙化土地面积连续缩减，实现了从“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变，年均沙尘暴天数从6.8天下降到2.4天，其中毛乌素、科尔沁、呼伦贝尔三大沙地得到初步治理，沙化土地面积持续净减少。以黄土高原为主的重点水土流失区，累计营造水土保持林1194万公顷，累计治理水土流失面积44.7万平方公里，水土流失面积和侵蚀强度呈“两减”趋势。中国率先在全世界范围内实现了土地退化“零增长”，荒漠化土地和沙化土地面积“双减少”。

(三)溢出效益

1.乡村环境更加宜居

有效遏制水土流失危害，控制沟道侵蚀，减少洪水和泥沙灾害等;有效改善贫困地区的生态环境，提升土地生产能力;有效提升贫困群众生产生活条件，为脱贫攻坚和乡村振兴提供有力生态保障。

2.缓解了农村空心化问题

贫困户通过参与管护岗位、加入造林合作社、发展生态产业等本地化扶贫项目，实现了“家门口就业”。为家庭团聚和谐、留住“乡愁”以及解决农村空心化问题提供了便捷途径。

3.提高了基层组织治理能力与水平

坚持具有中国特色的“党建+”模式，充分发挥党员的力量，重塑合作社的生产功能与带贫益贫效果，全面激发基层党组织、农村基层合作组织在脱贫攻坚中的创造力、战斗力和凝聚力，提升了乡村治理的专业化水平。

4.促进了各民族共同繁荣发展

生态扶贫强有力地带动了独龙族、普米族等深度贫困山区的少数民族实现整族脱贫。许多少数民族群众在发展生态产业的过程中，提升了普通话水平，走出了深山，增强了自信，激发了自我脱贫的内生动力。各民族群众共同团结在党的领导下，一起走向建设社会主义现代化的新征程。

5.为全球协同实现可持续性发展目标贡献了中国智慧

生态扶贫助力中国提前10年实现了联合国2030年可持续议程的减贫目标。在此过程中，还提供了在消除贫困过程中协同实现生物多样性保护、应对气候变化等其他可持续发展目标的模式、路径与方法。生态扶贫为全球高效、协同实现联合国2030年可持续发展目标贡献了“中国方案”和“中国智慧”。

六、主要经验与启示

(一)生态扶贫是习近平总书记生态文明观和“两山理论”的实践诠释

生态扶贫是习近平总书记生态文明观和精准扶贫理念的有机结合，是坚持以人民为中心的发展理念，是坚持可持续发展理念，是发挥中国特色社会主义制度优势的最生动诠释。应强化基层党组织的战斗堡垒作用，激发干部的担当意识、责任意识和创新意识，开创性地落实相关生态保护和扶贫政策，深入贯彻落实习近平总书记的“两山”理论，实现“一个战场打赢两场战役”。

(二)弘扬优良传统、发挥地域特色、突破固有思维是生态扶贫取得成果的根本动力

各地发挥地域特色，在推进生态建设过程中形成了一批优良传统与优秀文化。如：“自强不息、艰苦奋斗、勇于创新”的吕梁精神，“牢记使命、艰苦创业、绿色发展”的塞罕坝精神，“苦熬不如苦干，等不是办法、干才有希望”为内核的西畴精神等。坚持新发展理念，立足较差的立地条件，迎难而上，弘扬优秀文化，守正创新，在推动生态脆弱区和重要生态功能区建设的同时实现贫困人口稳定增收。

(三)坚持系统性思维，统筹生态扶贫、农村深度改革与美丽乡村建设

以系统的思想将生态扶贫与美丽乡村建设以及基层治理能力提升有机结合。创新性地运用多种方式，优化利益联结机制，实现生态扶贫领域各类资源的合理配置和农村改革的深度推进。达到过程和效果的系统平衡，使生态文明建设成果更多、更公平惠及全体人民。

七、生态扶贫与乡村振兴的有效衔接

(一)生态扶贫后续发展面临的主要问题

1.各地区探索的生态产品价值实现机制，面临交易成本较高的问题

各地区在生态扶贫实践中，自行探索了一些生态资源价值实现的方式，如森林碳汇交易、森林生态效益补偿等，虽然形成了一定效果，但地方政府在机制设计过程中投入了大量人力、物力、财力和协调工作，制度实施的交易成本较高，难度较大。相关政策实施，面临能否可持续的挑战。

2.各地区脱贫攻坚形成的生态资产，面临如何进一步盘活并在乡村振兴中更好发挥效益的问题

各地大规模推进退耕还林还草、生态林建设等国土绿化工程，积累了大量的生态资产。目前的生态资产收益率低、收益期长、前期投资成本高，面临着如何盘活资产，并在巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴中发挥更大效益的难题。

3.生态扶贫形成的有效组织模式，面临如何进一步发挥其作用的问题

“基层党建+造林合作社”等有效模式在生态扶贫目标实现过程中发挥了突出作用。在现有的生态建设等相关任务基本完成后，现有专业合作社如何转型，如何让现有的治理模式发挥更大效能，相关举措需要进一步探索和深化。

(二)政策建议

1.协调政府和市场关系，持续拓宽“两山”转化通道

一是完善全国性的生态补偿机制。继续加大对欠发达地区生态保护的中央转移支付力度。完善现有生态补偿制度，健全公益林补偿标准动态调整机制，完善草原生态保护奖补体系。推动地区间建立科学、合理的横向生态补偿制度。推动市场化多元化生态补偿。

二是探索通过CCER将森林、草原、湿地等以碳汇方式纳入全国统一碳市场机制。帮助欠发达地区通过市场机制，将生态资产转换为生态资本，享受生态建设带来的红利。

三是完善林权抵押贷款等绿色金融机制。引入林地使用权和林木所有权这一新型抵押物，使“沉睡”的生态资源变成可以抵押变现的资产，盘活农村资源，充分释放农村各类要素的活力。

2.加强生态治理法治体系的整体性建构，强化绿色发展的法律和政策保障

一是完善林业产权的产权制度。实现林地所有权和使用权的分置，确保产权清晰而合法，加强政府对林业土地的有效管理。规范林地流转，保障林地交易的健康发展。推行“林长制”。

二是完善生态产业相关保险体系、财税体制。完善林业保险体系，增强防范生态风险和抵御各类灾害风险的能力，减少自然灾害对林业经济产生的不利影响。

3.促进生态保护专业化，夯实农村生态系统治理体系和治理能力

一是不断提升相关专业合作社运营管理水平。培育从事生态保护修复专业化企业和合作社，鼓励和支持扶贫攻坚造林专业合作社巩固拓展经营渠道，承担森林抚育、林下经济等更多涉林项目，实现合作社由单一造林向造林、管护、经营一体化方向发展。支持合作社流转经营林地，组建多种类型的经济合作组织。推进林地经营向规模化、专业化、集约化方向发展，提高农民生产经营的组织化程度。

二是建设相对稳定的农村生态保护专业人才队伍。加强技术指导，培养一批乡土专家和技术能手，促进科学选种、科学育种，形成科学的林下经济套种布局，为促进生态振兴提供科技和人才支撑，进一步提升贫困人口自我发展能力、市场意识和风险防控能力。

4.提升乡村生态产业链和价值链，提高生态产品竞争力

一是以市场为导向，培育并拓展乡村生态产业，延伸生态产业链条。形成从种植到采摘再到加工的一条龙全产业链发展模式，完善各环节的利益联结机制。推行“生态+”模式，因地制宜挖掘生态资源，推进乡村生态资源与旅游、文化、康养等产业融合，加快现有乡村企业绿色改造升级，多渠道带动低收入人口增收。

二是打造绿色生态品牌，提高知名度，提升生态产品的市场竞争力，有效实现生态产品的资源价值。调整优化农业结构，加强绿色食品、有机农产品、地理标志农产品认证和管理，打造地方知名农产品品牌，增加绿色优质农产品供给。健全生态产业风险防控机制，提高抵抗市场风险能力，确保县域内的生态产业可持续发展。

国家乡村振兴局中国扶贫发展中心组织研究

山西大学课题组编写